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本文原载于《全国流通经济》 2017年第07期， 经授权转载
伍进 香港大学博士，中央财经大学博士后，东北财经大学讲师
童再军 国信招标集团PPP运营总监，国家发改委、财政部PPP专家
导读
低价中标一定等于劣质中标吗？低价中标者——这个锅我们不背！一、引发忧虑的价格竞争
近来，随着PPP项目的纷纷落地，社会资本对PPP模式的了解越来越深入，竞争也愈发激烈。传统招投标模式中阴魂不散的低价竞争逐渐游荡在PPP的上空。尽管PPP项目还可以采用竞争性磋商等方式选择社会投资人，但只要竞争存在，价格战似乎就难以避免：
陕西奥凯电缆公司在西安地铁三号线项目中采用低价竞标的方式，导致在生产过程中为获得利润以次充好，供应了质量不合格的电缆。
广西柳州市政府轨道交通投融资咨询服务项目公开招标，业务市场价30万起的项目中标金额仅2.28万，被业界质疑连差旅费都不够龙翔记。
在污水处理领域，发改委、财政部、住建部在《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》中明确提出，“2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元”。但是，2015年12月，安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目，北京排水集团以0.39元/吨污水处理费中标，震惊业界郴念什么。
全国工商联环境商会一份2016年全国两会的提案显示，垃圾焚烧发电项目的价格也在急剧下降：2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目48元/吨，8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨，10月高邮生活垃圾焚烧发电项目26.5元/吨，12月浙江绍兴项目18元/吨。中标价格一再刷新了行业底线。
二、低价就是劣质吗？
但是，低价竞标似乎并不罕见，而且未必就会带来劣质。如果低价就应饱受诟病，那么下面这些项目会让我们更加瞠目结舌：
2008年，中国电信C网100亿招标，华为报出了6.9亿元的价格。
2016年4月8日，预算金额为100万元的温州市府办政务云平台项目，中国移动以1元价格中标。
2017年3月17日，预算金额为495万元的厦门市政务外网云服务项目，腾讯以0.01元价格中标。
无论华为、中国移动，还是腾讯，其履约能力似乎无需置疑。
在邻国日本，类似的例子也并不少见：
1989年，广岛市水道局将该区地下电线、煤气管和自来水管的绘制工作公开招标，预定的价格是1100万日元，而富士通报出了1日元的价格。
2007年，日本邮储银行把所持有的日元债券管理业务，委托给民间金融机构。瑞穗、三菱UFJ都开出了0日元管理费的报价，但是，由三井住友和Resona银行组团的日本トラスティ?サービス信託銀行报出了负10亿的竞价！
2015年，大阪市准备了9亿日元，升级养老金安全系统。经过层层资质过滤，大阪府的安全系统有两家公司投标。一个是西日本NTT系的子公司，一个是关西电力系的K-opticom。NTT报出了1000万日元的超低价（0.11折），而K-opticom的报价则是15万日元！
类似的低价竞标，甚至负价竞标的案例，举不胜举。这些中标的大公司，似乎也没有因为低价竞标就提供劣质的工程、材料或服务。但是，低价竞标，利润何在？这种低价具有可持续性吗？
三、定价的基准：弥补成本还是获取回报？
如果定价的基准是所提供的工程、材料或服务，上面这些案例中的报价（1元钱、1分钱甚至负价）显然低于成本王成阳。但这并不代表上述供应商无利可图。
在广岛水道局案例中，富士通以1日元的价格得到了示意图的绘制权，由于对地下管线很熟悉，也就获得了随后的地理信息系统建设。
日本邮储银行的日元债券管理业务，即使不收甚至倒贴管理费，由于其所管理的日元债券超过130兆，2年间光是从日银领到的手续费预计就能达到12～13亿日元。
至于1元或1分钱中标的政务云平台或云服务项目，运营商可以得到优质的政务数据和核心算法，结合物联网、大数据、云计算等未来可挖掘的领域，倒贴在政府身上的成本将来很可能从别的领域得到回报。
因此，价格到底是高还是低，如果从获取回报的角度看，结果可能和从弥补成本的角度有所不同。其实这种获取回报vs.弥补成本的视角，我们日常生活中很普遍。比如大型运动会，如果运动员的服装由某个体育用品商统一提供，该体育用品商不但不会收取服装费，可能还需要向运动会缴纳一笔赞助费。广告效应带来的回报远远超过了服装的成本，换言之，存在交叉补贴——用广告回报补贴服装成本。1984年洛杉矶奥运会之前，举办奥运一向亏钱，这是成本视角；而洛杉矶奥运开创了奥运会商业运作的私营模式，使奥运会从赔钱货变成了摇钱树，这是回报视角！
在PPP项目里，由于大多涉及到基础设施建设，较高的风险、成本和复杂的交易模型掩盖了交叉补贴。但是这种交叉补贴依然可能存在。比如碧桂园兰州新城住宅区项目，定位为中高端住宅区，总投资300亿元以上。可是该住宅区处于低丘缓坡荒山未利用地区，交通不便。碧桂园斥资7亿元建造了雁白黄河大桥朱令案，实现15分钟进入市中心。如果单看雁白黄河大桥，这属于市政交通的领域，传统上应由政府筹资建设，即便采用PPP模式也应该是使用者付费+政府补贴。但是，和投资额高达300亿元的碧桂园兰州新城住宅项目相比，7亿元的黄河大桥建造投资并不突出。交通条件改善带来的地产升值，完全可以交叉补贴大桥的建造成本，使这个原本需要使用者付费+政府补贴的黄河大桥项目，成为公益。
四、回报边界的扩大
因此，成本视角还是回报视角，使项目定价的高低评判可能大相径庭。如果回报的边界在不侵犯公共利益的前提下可以打开，那么很多项目可以通过回报边界的扩大实现交叉补贴，降低政府购买服务或使用者付费的成本。
PPP项目目前被分为基础设施类和公共服务类，其实这种分法并不科学，因为大多数项目都是以基础设施为依托的公共服务。基础设施的建设和运营管理，涉及到风险和支出，属于成本；而服务，特别是边界扩展到非公共类服务时，则提供了回报来源。
比如公共厕所的建设和运营管理，如果回报仅限于公共厕所的使用者付费王锦春，则可能需要大量的政府补贴才会使项目对潜在投资人有吸引力欲火青春。但是，如果回报的边界扩大至有机肥料的使用呢，再扩大到墙体广告呢？柏林公厕PPP项目就是通过优秀的回报机制设计，使投资人把厕所维护的漂亮、干净有创意，在降低政府开支的同时，投资人自己也挣得盆满钵满。
政府应提供的公共服务是基准服务，企业可以在此基础上提供更多服务、获取更大回报。回报边界的扩大提供了用盈利服务补贴基准服务的可能。在这里，盈利服务也许并不需要使用者付费，而可能产生于大数据、物联网、云计算的商业应用。
这也是将公共服务和基础设施相区分的另一个好处，即提供了在公共服务上做文章、挖掘回报潜能的空间。尤其是在基础设施上进行 “互联网+”升级，回报的扩大就有可能大幅度补贴基础设施的成本。
对于传统的施工企业来说，介入PPP项目可能只是为了获取施工利润——而这本不是PPP模式的初衷。而对于运营商或者具有互联网基因的企业来说，可能是为了获取客户源或大数据，结合其在其他领域的资源投入，提供更多服务、获取更大回报——更好的服务、更高的效率，这原本也应该是推广PPP模式的出发点。
从这个角度看，传统施工企业在获取PPP项目后，甚至可以把在基础设施之上进行“互联网+”升级的权利，“卖”给运营商或互联网企业。这样，善于承担设计、建造风险的承包商承担了基础设施建设任务，互联网企业承担了基础设施的“互联网+”改造任务，通过服务的扩大和升级，伯恩安德森在弥补成本之外，获取更大的回报。
不同的投资人可能有不同的回报设计，这反映了投资人的策划水平和执行力，上面提到的“互联网+”仅仅是一种扩大回报的技术手段，还应该有很多其他策划方案和手段。
五、垄断下的竞争不同于竞争后的垄断
在这里，需要明确两种不同的垄断和竞争——竞争后的垄断和垄断下的竞争。微软、腾讯、苹果十神白夜，他们的垄断地位是在竞争条件下取得的，是自身努力的结果，这是竞争后的垄断；而PPP项目提供的基准公共服务，既可以看作是政府的义务，也可以看成是政府的垄断权。譬如上文提到的兰州黄河大桥，交通服务原本是政府应提供的公共产品，而桥的位置选择在一定程度上是垄断。再比如很多城市修建地铁，以“地铁+物业”的形式进行开发，地铁口的选择自然倾向于这些联动开发的物业。地铁，既是政府提供的公共产品和服务，也是一种垄断。
六、是政府采购，还是公共资源竞拍？
从弥补成本的视角看，是政府向投资人购买基准公共服务，应当在使用者付费的基础上进行政府补贴；但是，从获取回报的角度看，提供基准公共服务是扩大服务范围、获取更多回报的前提，基础设施和基准公共服务在一定程度上也可以被看成是公共资源。
因此，PPP模式下的竞争，从成本弥补的角度看，是对基准服务的政府补贴+使用者付费的争夺；从获取回报的角度看，是对公共资源和回报升级的争夺。同一件事，对政府来是成本，对投资人来说可能是收益。由于政府和潜在投资人是一对多的关系，政府方处于更有利的谈判地位，所以定价应以回报视角而非成本视角为基准。换言之，相比于政府采购，公共资源竞拍应得到优先体现。
从竞拍的视角来看，PPP项目的定价除了传统影响因素外，还应考虑两大因素：垄断程度和回报扩大空间。垄断程度越高，回报扩大空间越大，越应该体现出公共资源竞拍的特点。当然，回报有多大的扩大空间，取决于投资人的策划水平和执行能力，这是投资人的私有信息。潜在投资人的竞争，很大程度上反映了其各自策划的回报扩大空间。

七、总结：应当更深刻地理解“市场在资源配置中起决定性作用”
本文是对PPP内涵的深刻挖掘。
当我们从成本视角转向回报视角，政府采购就变成了公共资源竞拍。PPP项目，不是竞争后的垄断，而是垄断下的竞争。投资人的着眼点，不应仅局限于政府对基准公共服务的购买或补贴，而应是公共资源、平台和回报升级。这样，争论的焦点就不再是是否存在低价恶意竞标，而是资源是否被贱价出售。思考的逻辑也从《招标投标法》转向《拍卖法》。
同一件事，对政府来说是成本曼赤肯猫，对投资人来说可能是收益。而单个投资人的策划水平、执行能力和自身的整体资源，决定了其回报的空间，也进而决定了他在竞争中的地位。
当更多的服务空间被挖掘，更有实力的投资人承担PPP项目，PPP模式提质增效的初衷才能落实。
这么看，“市场在资源配置中起决定性作用”这句话，还真应该被更加深刻地理解。
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全文详见：https://bbs.p66p.cn/15304.html

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